El argumento central de la demanda, que dio lugar a que la sentencia de primera instancia accediera a las pretensiones, consistió en la prescripción de la acción disciplinaria. Mientras que el accionante consideró que la falta que se le endilgó era instantánea, el SENA insistió en que era de carácter continuado o permanente, e incluso estaba vigente cuando abrió la indagación preliminar. Esta diferencia de interpretaciones se replicó en el recurso de apelación y era trascendental, debido a que su solución determinaría si la entidad era competente por el factor temporal para culminar la actuación administrativa.
Al respecto, recordó el Tribunal Administrativo de Boyacá que el artículo 29-2 del Código Disciplinario Único (CDU) señala que la prescripción es una causal de extinción de la acción disciplinaria. A su vez, su artículo 30 establece los términos de prescripción en 5 años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto.
Sobre el particular, explicó el cuerpo colegiado judicial que la calificación de una falta como instantánea, continuada o permanente está ligada a su adecuación típica por parte de la autoridad disciplinaria. Al momento de proferir el pliego de cargos, la entidad que adelanta el proceso disciplinario debe plasmar con claridad la conducta que reprocha, incluyendo sus características temporales, a efectos de determinar los contornos del deber funcional infringido.
Y es por esa razón que el artículo 163-1 del CDU señala que la formulación de cargos debe contener "[l]a descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó". Este elemento (imputación circunstanciada y específica), que hace parte de la imputación fáctica, es indispensable para que, en palabras de la jurisprudencia, se concrete una "imputación válida".
En este caso concreto, en la formulación de cargos, el único endilgado fue la de suscribir el contrato de concesión minera No FKH-092, el día 08 de septiembre de 2008, para la exploración de un yacimiento de carbón mineral en el Municipio de Tópaga, con una duración de 30 años. Al momento de analizar las pruebas que sustentaban el cargo, el SENA enfatizó en que estaba acreditada la celebración del contrato, que esa conducta no fue informada a la entidad y que, aun cuando no haya recibido ningún beneficio económico, el sujeto disciplinado en todo caso había incurrido en la falta.
Así las cosas, para la Sala la conducta adecuada como falta consistió únicamente en la suscripción de un contrato de concesión, momento en el cual se configuró una incompatibilidad, según lo reiteró la entidad accionada. Es decir, la imputación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó la conducta no incluyeron aspectos adicionales o posteriores, como mantener la calidad de contratista por cierto tiempo o que el acuerdo de voluntades llegó a cierto estado de ejecución, lo cual se confirmó en etapas posteriores del proceso.
En este orden de ideas, aun cuando el acto administrativo censurado negara la configuración del fenómeno prescriptivo y el SENA mantuviera esa posición en sede judicial con argumentos idénticos, lo cierto era que en este caso la conducta reprochada y, por ende, la falta endilgada, consistió únicamente en la suscripción o celebración del contrato estatal. Y, como es lógico, el acto humano relativo a suscribir un contrato es de carácter instantáneo, ya que se agota en un solo momento. Por consiguiente, el término comenzó a correr el 8 de septiembre de 2008 y los 5 años para que se configurara se cumplieron el 8 de septiembre de 2013; en tanto que el proceso disciplinario en primera instancia solo se decidió hasta el 11 de mayo de 2017 y le fue notificada al actor el 1º de junio de 2017, es decir, cuando la acción disciplinaria ya se había extinguido.
El Tribunal no desconoció que la suscripción de un acuerdo de voluntades de tracto sucesivo, como el de concesión minera, implica la adquisición de obligaciones que permanecen en el tiempo y que, por consiguiente, hacen que los extremos de la relación negocial permanezcan ligados mientras ellas subsistan. Asimismo, comprendió que la argumentación del SENA se dirigía a aseverar que, en escenarios como este, la falta no solo se consuma en su totalidad con la sola suscripción del contrato, sino que se mantiene mientras coexistan simultáneamente las calidades de servidor público y contratista del Estado. Sin embargo, estos aspectos debieron incluirse y precisarse desde el pliego de cargos y no solo hasta la decisión del recurso de apelación en sede administrativa, o en sede judicial, cuando la adecuación típica ya se había concretado de forma diferente.
Concluyó sosteniendo que la entidad no podía, so pretexto de verificar la verdadera naturaleza de la conducta que desarrolló el sujeto disciplinado, modificar el cargo endilgado, a fin de evitar la extinción de la acción. Admitir una conducta semejante conllevaría la violación del debido proceso del servidor y extendería irregularmente la oportunidad con la que cuenta el Estado para ejercer su poder disciplinario. Por todo lo anterior, el Tribunal confirmó la declaratoria de nulidad de los actos demandados, pero modificó el restablecimiento del derecho.
