Ante demanda de nulidad presentada por un ciudadano, le correspondía al Tribunal Administrativo de Boyacá determinar si de conformidad con los argumentos de la demanda y la contestación, las Resoluciones Nos. 15000-0077 y 15000-0081 del 20 de diciembre de 2017, expedidas por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi eran actos administrativos demandables ante la jurisdicción y, en caso positivo, establecer si las mismas debían declararse nulas por infracción de las normas en que debían fundarse, falsa motivación y expedición irregular, en síntesis, al parecer por establecer un porcentaje superior al permitido en el ajuste de los avalúos del municipio de Tunja para la vigencias 2018 y siguientes.
Para resolver el anterior problema jurídico, la corporación judicial en primer lugar precisó que la Ley 14 de 1983 en su artículo 3° señaló que "Las autoridades catastrales tendrán a su cargo las labores de formación, actualización y conservación de los catastros, tendientes a la correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica de los inmuebles".
A su turno, el artículo 5° de la misma base normativa señaló que "las autoridades catastrales tendrán la obligación de formar los catastros o actualizaciones en el curso de períodos de cinco (5) años en todos los municipios de país, con el fin de revisar los elementos físico y jurídico del catastro".
Aunado, visto el artículo 2.2.2.1.1 del Decreto 1170 de 2015 (vigente para la fecha en que se profirieron las resoluciones acusadas) sobre objetivos de las entidades estatales, señaló que "las autoridades catastrales tendrán a su cargo las labores de formación, actualización y conservación de los catastros, tendientes a la correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica de los inmuebles".
En el artículo 2.2.2.1.2 ibidem y en el artículo 1° de la Resolución No. 70 del 4 de febrero de 2011 expedida por el IGAC, se definió la actividad de catastro en los términos allí señalados. De la anterior definición deviene que el catastro al ser determinado como el inventario o el censo de los bienes inmuebles ya sean del Estado o de los particulares, debe ser actualizado cada cierto tiempo y, es por ello, que existe en la normatividad catastral, una etapa del proceso catastral, que también el Consejo de Estado la ha denominado "Actualización de la Formación Catastral", que define el artículo 97 de la misma Resolución.
En este orden de ideas, la etapa de actualización de la formación catastral se presenta en el marco de la renovación de los datos catastrales, que consiste en el registro de los cambios físicos y jurídicos de los predios de una unidad orgánica definida con anterioridad en el acto administrativo que "aprueba el estudio de las zonas homogéneas físicas y geoeconómicas y valores unitarios por tipo de construcción", y que constituye una de las actividades de la formación catastral.
Ahora bien, el artículo 104 de la misma base normativa señaló que la etapa de actualización finaliza con "la expedición de la resolución por medio de la cual la autoridad catastral, a partir de la fecha de dicha providencia, ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados y determina que la vigencia fiscal de los avalúos resultantes es el 1 de enero del año siguiente".
Una vez proferida la Resolución que ordena la renovación, se da paso a la etapa de conservación catastral, que "consiste en el conjunto de operaciones destinadas a mantener al día los documentos catastrales de conformidad con los cambios que experimente la propiedad raíz en sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico"; en consecuencia, la norma indica que la conservación catastral se formaliza "al día siguiente en el cual se inscribe la formación o la actualización de la formación en el catastro, y se formaliza con la resolución
que ordena la inscripción en los documentos catastrales de los cambios que se hayan presentado en la propiedad raíz.".
Por último, se procede con la inscripción catastral que consiste en que "El catastro de los predios elaborado por formación o por actualización de la formación y los cambios individuales que sobrevengan en la conservación catastral, se inscribirán en los registros catastrales en la fecha de la resolución que lo ordena".
En tal contexto, la Sala encontró que en el proceso catastral existen tres etapas: i) la de formación catastral; ii) la de actualización catastral, y iii) la de conservación catastral; todas ellas encaminadas a un solo objetivo y es el de conformar, actualizar y preservar de manera adecuada la información referente a los predios de determinadas unidades orgánicas, llámense municipios, departamentos o distritos.
Como el procedimiento de renovación catastral se construye en varias etapas, los actos administrativos que se producen al interior de ellas y que son anteriores a la conservación, son considerados como actos de trámite.
Por lo expuesto, el acto general que se debe demandar en casos de actualización del catastro, es el que concluye con dicho trámite y no el que finaliza la segunda etapa de actualización.
Para el caso concreto la Resolución No. 15-000-0077-2017, resolvió "Aprobar el estudio de las zonas homogéneas físicas, geoeconómicas, valores de terreno y el valor unitario de los tipos de edificaciones del sector urbano y rural del municipio de Tunja, según los valores que a continuación se detallan". Es decir, tal acto administrativo se profirió en la segunda etapa de renovación del catastro del municipio de Tunja, por tal razón acertó la entidad demandada en señalar que el mismo es un acto administrativo de trámite y, en consecuencia, no era pasible de control jurisdiccional, por no definir o finalizar el trámite de reajuste catastral.
A su vez la Resolución No. 15-000-0081-2017 del 20 diciembre de 2017 ordenó "la clausura de la actualización catastral urbana y rural, disponiendo la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados en la zona urbana y rural del municipio de Tunja (Boyacá), cuyos datos aparecen en el listado de propietarios y predios" y determinó que "los avalúos resultantes de la Actualización Catastral urbana y rural del municipio de Tunja, entre la vigencia a partir del 1-12018".
De la lectura del anterior acto administrativo, se tiene que la entidad demandada clausuró la segunda etapa del trámite administrativo, pues finalizó con los estudios de los inmuebles del municipio de Tunja, por lo tanto, dispuso de la renovación en la inscripción del catastro.
Si bien, se dispuso la inscripción de la renovación, no quiere decir esto que se haya agotado la etapa de conservación y así, con el trámite administrativo, pues el Tribunal recordó que la etapa final, culmina con las actuaciones que logren la debida "actualización de la formación en el catastro", más no con la simple orden de inscripción, toda vez que ella hace parte de la etapa No. 2.
Así las cosas, el cuerpo colegiado judicial concluyó que la legalidad de los actos administrativos acusados no podía ser discutida ante la jurisdicción contencioso-administrativa, "dado que la renovación de la inscripción en el catastro es una decisión que termina una de las etapas del proceso catastral más no el proceso en sí y, por ende, corresponde a un acto de trámite", como bien lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado.
En conclusión, en este fallo de primera instancia se negaron las pretensiones de la demanda, en razón que los actos acusados pertenecían a la etapa dos de la renovación catastral, por lo cual no finalizaron el correspondiente procedimiento administrativo, y, en consecuencia, las resoluciones atacadas fueron consideradas como actos de trámite no susceptibles de control judicial.