En este evento los cargos de invalidez propuestos por el Departamento de Boyacá en relación con el Acuerdo 014 del 25 de noviembre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Aquitania, por medio del cual se expidió el presupuesto general de ingresos y gastos del municipio para la vigencia fiscal del año 2023, los concretó el Tribunal a los siguientes: (i) el presupuesto de ingresos no individualizó las fuentes de ingreso respectivas, y (ii) el presupuesto de gastos no desagregó los gastos de inversión en programas y subprogramas, incluidos los que corresponden a los fondos especiales.
Sobre el particular la corporación judicial consideró que en este caso la conformación del presupuesto de ingresos atendió las disposiciones que regulan la materia, pero la del de gastos (específicamente la desagregación de los fondos especiales) no respetó los criterios que el ente territorial adoptó autónomamente a través de su norma orgánica presupuestal.
Al respecto, recordó que la Sala que adoptó esta decisión, ha insistido en que, de conformidad con los artículos 104 y 109 del EOP, las entidades territoriales se encuentran facultadas para expedir sus normas orgánicas de presupuesto y, en ese sentido, deben sujetarse a los procedimientos que ellas contemplen en el ciclo presupuestal. No obstante, en virtud del principio de unidad presupuestal, dichas disposiciones deben tener como parámetro, en lo pertinente, los principios y reglas constitucionales, así como las regulaciones del EOP.
A partir de esta premisa, la aplicación de las normas presupuestales del orden nacional en los procedimientos de las entidades territoriales resulta procedente (i) de manera directa, cuando su contenido les resulte vinculante, o (ii) por analogía, cuando las entidades territoriales no hayan expedido normas orgánicas propias o frente a los aspectos que carezcan de regulación local. Esto, sin perjuicio de que las normas locales establezcan remisiones expresas a disposiciones del orden nacional.
Pero, en todo caso, la primera disposición superior que deben acatar las entidades territoriales en el ciclo presupuestal y, específicamente, al momento de presentar y aprobar los presupuestos anuales, es la norma orgánica propia, con base en el principio de autonomía del que ellas gozan y la atribución constitucional que en materia presupuestal ostentan sus corporaciones de elección popular (para los municipios, el artículo 313-5 de la Constitución).
Con fundamento en lo anterior, la estructuración del presupuesto municipal es un aspecto que debe definir el Estatuto Orgánico del Presupuesto Municipal (EOPM), guardando coherencia con las disposiciones del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional (EOP).
Ahora bien, indicó que como el municipio de Aquitania expidió su EOPM a través del Acuerdo 030 del 20 de noviembre de 2017, el Tribunal debía analizar los cargos de invalidez con base en su contenido. Entonces, refirió que, de acuerdo con la norma orgánica local, el presupuesto de ingresos debía discriminarse en ingresos corrientes (clasificados en tributarios y no tributarios), recursos de capital, fondos especiales (que se alimentan de recursos que, desde el punto de vista contable, constituyen ingresos corrientes y recursos de capital) e ingresos de los establecimientos públicos y entidades descentralizadas (clasificados por separado en rentas propias y recursos de capital).
En consecuencia, la disposición no exigía un nivel mayor de desagregación o una especificación más detallada de las fuentes, o en términos más precisos, de los conceptos de ingresos.
Resaltó que las anteriores previsiones eran concordantes con el EOP que prescribe lo que el presupuesto de ingresos debe contener (Arts. 11-a), 27 y 34)
Teniendo en cuenta lo anterior, el Tribunal observó que el artículo 1.º del acto acusado cumplió los anteriores parámetros, pues plasmó (i) los ingresos corrientes, clasificados en tributarios y no tributarios; (ii) los recursos de capital (incluso especificando que provenían de rendimientos financieros); y (iii) los fondos especiales (incluyendo el FONSET, el FSRI y el Fondo de Gestión del Riesgo), detallando la clase de ingresos corrientes que alimentaban cada uno de ellos por separado (tributarios y no tributarios). El acuerdo no refirió la existencia de establecimientos públicos del orden municipal, ni la presupuestación de recursos provenientes del Sistema General de Regalías (el cual debe consolidarse en un capítulo independiente –art. 32 EOPM–) y el departamento de Boyacá no acreditó lo contrario.
Adicionalmente, el alcalde demostró que remitió al concejo, junto con el proyecto de presupuesto, un anexo informativo con la discriminación de los ingresos, especificando sus conceptos o fuentes de manera detallada.
Por lo tanto, este cargo de invalidez no prosperó, en razón a que el presupuesto de ingresos cumplió con la desagregación que estatuye el EOPM.
De otro lado, en cuanto al presupuesto de gastos, de acuerdo con la norma local se clasifican en gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda, de acuerdo con las diferentes secciones, las cuales deben plasmarse de forma independiente (concejo, personería, administración central, fondos especiales y establecimientos públicos).
Aunado, los gastos de inversión deben incluir los proyectos que hacen parte del POAI, clasificados en la forma como aparecen en el plan de desarrollo (programas, subprogramas y eventualmente proyectos).
En este caso, el artículo 2.º del acto acusado presupuestó los gastos de forma individual en las secciones que corresponden a la administración central, el concejo, la personería y los fondos especiales, discriminando el monto de los gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda (este último aparece dentro de la sección que corresponde a la administración central).
A su vez, el parágrafo 2.º del artículo 2.º del acuerdo desagregó los gastos de inversión por programas y subprogramas, de manera concordante con el POAI que aportó el municipio de Aquitania al proceso. Anotó que el POAI aparece organizado en la forma que prevé el artículo 6.º del EOPM, en consonancia con el citado artículo 31.
En principio, esto significaría que la conformación del presupuesto de gastos se llevó a cabo en debida forma y de manera coherente con los artículos 11-b, 36 y 37 del EOP. Sin embargo, el EOPM incorpora una particularidad que no se cumplió en el acuerdo aprobatorio del presupuesto para la vigencia fiscal 2023.
Según el inciso 2.º del artículo 22 de la norma orgánica local indica que los fondos especiales deben presentarse como secciones independientes del presupuesto de gastos. Además, la misma disposición prescribe que los gastos de inversión deben apropiarse por cada una de las secciones en las que sea pertinente. Y, el artículo 31 del EOPM determina que los gastos de inversión deben desagregarse en programas, subprogramas y, de ser el caso, proyectos.
Esto significa que la sección que corresponde a los fondos especiales debió discriminar los gastos de inversión y sus programas, subprogramas y proyectos de manera independiente a los que atañen a las demás secciones, como la relativa a la administración central.
No obstante, el parágrafo 2.º del artículo 2.º del acto acusado contempló la totalidad de los gastos de inversión (con sus programas y subprogramas), confundiendo los que pertenecen a la administración central con los de los fondos especiales. Para los fondos especiales el presupuesto de gastos solo expuso el total de la apropiación para inversión, sin desagregar sus programas y subprogramas.
En este orden de ideas, sostuvo el Tribunal que, dadas las características particulares de este caso, esto es, la regulación local que adoptó autónomamente el municipio de Aquitania, el presupuesto de gastos aprobado para la vigencia fiscal 2023 contravenía la norma que dictamina su elaboración en lo que tiene que ver con la desagregación de los gastos de inversión, lo que hacía que fuera inválido.
Y, de acuerdo con el precedente de esta Corporación, la falencia en mención tenía incidencia en la totalidad del acto acusado, pues, además de violar una norma superior, el presupuesto de ingresos y las disposiciones generales no pueden subsistir jurídicamente prescindiendo de la regulación atinente al presupuesto de gastos de inversión.
Aclaró adicionalmente que el EOP no prevé que los fondos especiales deban presupuestarse como secciones independientes del presupuesto de gastos. Sin embargo, esta Sala de Decisión recientemente, ante un caso similar al presente, consideró que la adopción de este esquema por parte de las entidades territoriales en sus EOPM resulta admisible en virtud de los principios de autonomía y unidad presupuestal, con fundamento en las competencias constitucionales que ostentan las corporaciones de elección popular.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación insistió en que si un municipio libremente y en ejercicio de su autonomía decide que a la hora de aprobar sus presupuestos anuales los fondos especiales deben plasmarse y desagregarse en programas, subprogramas y proyectos de forma independiente (como una sección adicional), debe soportar las consecuencias de incumplir su propia regulación.
En virtud de lo anterior, el Tribunal declaró la invalidez del Acuerdo 014 del 25 de noviembre de 2022.