Bonificación Especial del 15% del salario para docentes y directivos docentes por laborar en zona de difícil acceso. Caso en el cual se ordenó su pago de los años 2005 a 2007, sin que hubiera lugar a prescripción ni caducidad del medio de control.
Señaló esta decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá que la Ley 715 de 2001 permitió la creación de incentivos para los docentes que laboraran en áreas rurales de difícil acceso, como bonificaciones, capacitaciones y tiempo, entre otros. Beneficios que quedaron supeditados a la reglamentación que expidiera el Gobierno Nacional.
Fue así como el Presidente de la República expidió el Decreto 1171 de 2004, el cual previó en su artículo 5º este beneficio en favor de los docentes y directivos docentes que laboren en establecimientos educativos estatales, cuyas sedes estén ubicadas en áreas rurales de difícil acceso, señalando la norma que para su reconocimiento por parte de la entidad territorial, se requeriría disponibilidad presupuestal previa, estableciendo la norma que se debían cumplir al menos dos, de los siguientes requisitos para que la zona fuese considerada de difícil acceso: a) Que sea necesaria la utilización habitual de dos o más medios de transporte para un desplazamiento hasta el perímetro urbano. b) Que no existan vías de comunicación que permitan el tránsito motorizado durante la mayor parte del año lectivo y c) Que la prestación del servicio público de transporte terrestre, fluvial o marítimo, tenga una sola frecuencia (ida o vuelta) diaria.
De otra parte, dispuso que los gobernadores y alcaldes que tengan la administración de la educación, anualmente definirían esas zonas. La reglamentación antes mencionada rigió hasta cuando se profirió la Ley 1297 de 2009. Esta mantuvo la bonificación, pero introdujo algunas variaciones entre ellas que se otorga a los docentes que acrediten cualquiera de los títulos académicos requeridos para el ejercicio de la docencia al servicio del Estado. Por ello, el Gobierno a través del Decreto 521 de 2010 expidió una nueva reglamentación cuya variación más importante consistió en disminuir el cumplimiento solamente a uno de los tres requisitos previstos para tener derecho a la bonificación. En consecuencia, hacia el futuro, fue posible ampliar las instituciones educativas a incluir como zonas de difícil acceso para efectos de su reconocimiento.
Se señaló que a los Gobernadores anualmente debían expedir los decretos fijando las instituciones educativas cuyos docentes se favorecerían con esa bonificación salarial, lo cual se realizó para el año 2008 mediante el Decreto 1399 de 26 de agosto de 2008, para el 2009 mediante decreto 1986 de 29 de mayo de 2009, adicionado por el Decreto 3155 de 29 de diciembre de 2009, para el 2010 con el Decreto 0984 de 15 de junio de 2010, adicionado por el Decreto 1133 de 2010, y para el 2011 con el Decreto 1445 de 15 de diciembre de 2010. Ahora bien, dado que no se habían establecido las zonas de difícil acceso correspondientes a los años 2005, 2006 y 2007, obedeciendo la orden impartida en una acción de cumplimiento, se expidió el Decreto 0181 de 29 de enero de 2010, en el que se fijaron las mismas instituciones consagradas en el Decreto 1399 de 2008, lo cual podía ser en relación con esos periodos, siempre que las condiciones materiales de la infraestructura de las vías en esas zonas, no hubiese cambiado sustancialmente.
En cuando a su pago, estableció la jurisprudencia del Consejo de Estado, que el mismo no debía depender de la existencia de disponibilidad presupuestal. Por lo tanto, correspondía a las autoridades territoriales la inclusión de las partidas correspondientes en el presupuesto respectivo, en plena coordinación con el Gobierno Nacional para el efecto, en virtud de lo dispuesto por la Ley 715 de 2001.
En el caso concreto la corporación judicial confirmó la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones declarando la nulidad parcial de los actos administrativos demandados y condenando, a título de restablecimiento del derecho a la demandada, a liquidar y pagar en favor de la actora la bonificación especial del 15% por laborar en zonas de difícil acceso durante los años 2005, 2006 y 2007.
Resaltó la Sala que en el oficio No. 1.2.1-38.2012PQR29195 del 26 de agosto de 2012 la propia Secretaría de Educación de Boyacá reconoció el derecho que le asistía a la actora de percibir el incentivo para las vigencias ya indicadas, por laborar en la Institución Educativa Sur Mombita, Sede Sisvaca del municipio de Aquitania, por haber sido catalogada como zona rural de difícil acceso mediante el Decreto 181 de 2010, concordante con el Decreto 1399 del 26 de agosto de 2008. No obstante, en dicho acto se le informó que la entidad procedería a realizar el trámite correspondiente ante el MEN para efectos de la asignación y giro de los recursos del Sistema General de Participaciones sin que a la fecha dicho pago se hubiere realizado.
Respecto de la prescripción del derecho planteada en el recurso de apelación, la Sala consideró que carecía de fundamento legal, como quiera que no era cierto que la petición de reconocimiento y pago del derecho para las vigencias 2005, 2006 y 2007, hubiera sido presentada por la actora hasta el 6 de febrero de 2017, pues quedó acreditado, que dicha solicitud estaba fechada el 31 de julio de 2012 y fue resuelta positivamente por la entidad mediante el oficio mencionado.
Se planteó igualmente que el pago de la bonificación por difícil acceso le correspondía al MEN, como quiera que se realizaba con los recursos del Sistema General de Participaciones, los cuales no eran administrados por el Departamento de Boyacá. Al respecto sostuvo el Tribunal que dicho argumento tampoco tenía vocación de prosperidad, atendiendo a que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, para hacer efectivo el pago del derecho ya reconocido a la docente, la autoridad territorial debía incluir las partidas correspondientes en el presupuesto respectivo, en plena coordinación con el Gobierno Nacional para el efecto, en virtud de lo dispuesto por la Ley 715 de 2001.
Teniendo en cuenta lo anterior, habiendo sido reconocido el derecho que le asistía a la actora mediante la expedición del oficio referido, resultaba imperativo para la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá, desde esa fecha, incluir las partidas presupuestales para el efecto. No obstante, había transcurrido más de 11 años desde que se adquirió el derecho, sin que aquella en coordinación con el Gobierno Nacional, hubiera efectuado el pago.
Finalmente, frente al fenómeno de la caducidad precisó la Sala que era razonable que la demandante no hubiera interpuesto la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del varias veces referido oficio, que fue notificado personalmente el 21 de marzo de 2013, dentro de los 4 meses siguientes, como quiera que, se reiteró, con dicho acto no se negó el derecho pretendido, sino que contrario a ello, le fue reconocido.
Ahora bien, en cuando al acto ficto o presunto negativo derivado de la petición cuyo radicada el 29 de enero de 2015, era claro que no procedía el conteo del término de caducidad, por la naturaleza misma de dicho acto, como quiera que este surgió del silencio de la administración, y por tanto no existía acto de notificación, comunicación o ejecución, a partir del cual contar el término que prescribía la norma.
Fue así, entonces, que para el presente asunto el conteo del término de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho procedía en relación con el acto administrativo demandado contenido en el oficio No. 1.2.11-38 2017-PQR24988 del 22 de mayo de 2017, mediante el cual la entidad demandada declaró extinguido el derecho a la bonificación del 15% por supuestamente haber operado el fenómeno de la prescripción; acto frente al cual no se allegó al expediente comprobante de la fecha de notificación y por tanto para el conteo del término de caducidad se tendría en cuenta el de la comunicación. Se evidenció en consecuencia, que la demanda contra dicho acto administrativo fue presentada en forma oportuna.