Criterio jurisprudencial este del Consejo de Estado que fue aplicado en esta oportunidad por el Tribunal Administrativo en la providencia que se reseña.
En efecto, en este caso se presentó demanda de reparación directa en la que se solicitó la indemnización de los perjuicios ocasionados a la demandante con ocasión de la expedición de la Resolución No. 072 de 28 de febrero de 2020, mediante la que Empoduitama S.A., efectuó la declaratoria de insubsistencia su nombramiento.
Su conocimiento correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Duitama, el cual advirtió el acaecimiento de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, en consecuencia, resolvió rechazar la demanda en la providencia objeto de apelación.
Del escrito de apelación era posible extraer 4 reparos concretos en contra del proveído de primera instancia. En primer lugar, la apelante adujo que el juez incurrió en una indebida interpretación de la demanda, por cuanto entendió que se trataba de una nulidad con restablecimiento del derecho cuando la parte demandante no solicitó la declaratoria de nulidad de un acto administrativo.
Para el Tribunal, entonces, resulta indispensable partir de la premisa según la cual, "la escogencia de los medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta Jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y el fin pretendido",
Así señaló que, en la etapa de admisión de la demanda, era menester que el juzgador dotado de las facultades suficientes, lograra encauzar la demanda de forma que pudiera tramitarse, con el fin de que el proceso culminara en una sentencia de mérito, ya fuera estimatoria o desestimatoria de las pretensiones. En ese orden de ideas, correspondía al juez de primera instancia analizar los elementos fácticos y jurídicos traídos al proceso por la parte demandante, con el fin de desentrañar el medio de control pertinente.
Como ya se dejó esbozado, la apelante adujo que en las pretensiones no solicitó que se declarara la nulidad de la ya citada resolución. Pues bien, solicitó declarar administrativa y extracontractualmente responsables a las demandadas, empero la literalidad del primer renglón de la primera pretensión en modo alguno determinaba el medio de control que correspondía.
Agregó la Sala que en la demanda también se efectuaron aseveraciones de la siguiente naturaleza: que no se motivó o se motivó de manera precaria el acto administrativo demandado; que la administración obró con desviación de poder, arbitrariedad y temeridad en la expedición del acto administrativo; que el acto administrativo era injusto, inconveniente y violatorio del ordenamiento jurídico en general.
De manera que, no resultaba acertado afirmar que la demandante no cuestionó la legalidad de la resolución y que, por lo tanto, dejando incólume la legalidad del acto demandado, el medio de control pertinente era la reparación directa ya que, en reiteradas ocasiones puso en tela de juicio la legalidad del acto administrativo.
Señaló incluso la corporación judicial que, al margen de redacción de la demanda, lo cierto era que, la parte demandante solicitó la indemnización de los perjuicios derivados de la declaratoria de insubsistencia efectuada el mencionado acto administrativo, al señalar que tenía el derecho de seguir laborando hasta la edad de retiro forzoso de los empleados públicos. Lo cual, revelaba dos aspectos que hacían que la demanda presentada fuera incompatible con el medio de control de reparación directa.
El primero de ellos, es que la reparación directa es procedente para demandar la reparación de los daños causados por "un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa". Y en este caso el asunto devenía de la relación laboral entre Empoduitama SA. ESP., como empleadora y la demandante como empleada. La vinculación entre ellos se dio a través de una relación legal y reglamentaria que se caracteriza por el hecho de que el ingreso, permanencia – situaciones administrativas – y retiro del servicio se definen a través de la expedición de actos administrativos.
De lo anterior se originó el segundo aspecto, que fue precisamente la terminación de dicho vínculo – declaratoria de insubsistencia – la que dio origen a los daños alegados por la actora. De manera que, la indemnización de estos dependía de la juridicidad de la declaratoria de insubsistencia, la cual era el resultado de 2 juicios que se debían llevar a cabo en el marco de la nulidad y restablecimiento del derecho.
Uno era el juicio de legalidad del la resolución – para que desvirtuada la presunción de legalidad de la que goza, diera lugar al otro, el de responsabilidad, en el cual se determinara la existencia del daño y su imputación a la administración, y por consecuencia, la de los perjuicios a reparar, ya en modalidad de restablecimiento del derecho o con el reconocimiento de una suma de dinero.
En consecuencia, no era viable efectuar el juicio de responsabilidad sin efectuar previamente el estudio del juicio de legalidad del acto, tal como pretendió la parte actora, ya que la ilegalidad del acto administrativo que se erigía como fuente del daño era la que lo hace antijurídico y, per se, reparable.
Como segundo aspecto, en el escrito de apelación se adujo que el juez de primera instancia omitió dar aplicación a la jurisprudencia que ha desarrollado la posibilidad de demandar en reparación directa los perjuicios derivados de la expedición de un acto administrativo sin que medie un previo cuestionamiento de su legalidad.
Al respecto, la Sala no encontró veracidad en la afirmación según la cual, en el auto impugnado no se tuvieron en cuenta los criterios jurisprudenciales sobre la materia ya que, resultaba visible que en la parte motiva de la providencia, el a quo no solo tomó en consideración los pronunciamientos jurisprudenciales que desarrollaron la posibilidad de demandar en reparación directa la indemnización de perjuicios derivados de la expedición de un acto administrativo, sino que, al estudiar dichos supuestos pudo concluir que los elementos fácticos expuestos en la demanda no se subsumían en los escenarios decantados por la jurisprudencia y, por lo tanto, al no resultar aplicables, los perjuicios demandados en el caso concreto sólo podían ser reparados en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Frente a este escenario, la Sala encontró que tal como consideró el a quo, lo determinante a la hora de verificar si la reparación directa – en modalidad de daño especial – era procedente estando de por medio la expedición de un acto administrativo, era verificar si la fuente del daño invocado era la ilegalidad del acto administrativo, de forma que fuera imperioso cuestionar la legalidad del mismo a fin de obtener la indemnización de perjuicios como lo sostuvo el Consejo de Estado en la providencia referida en las consideraciones.
Por consiguiente, debido a que la existencia de los perjuicios solicitados en la demanda – daño material en modalidad de lucro cesante – dependían de la antijuridicidad del daño – separación del cargo –, cuya antijuridicidad dependía de la ilegalidad de la Resolución No. 072 de 2020 mediante la cual se declaró la insubsistencia del nombramiento de la demandante, era que el medio de control procedente no era otro que la nulidad y restablecimiento del derecho.
Como tercer reparo, en el recurso se planteó que en la providencia de primera instancia se desconoció el hecho de que, para el año 2020 Colombia estuvo bajo estado de excepción declarado en el Decreto 417 de 2020.
Establecido que el control incoado era el de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como hizo el a quo, correspondía a la Sala verificar el acaecimiento de la caducidad conforme a las reglas establecidas para este medio de control y la posible incidencia de la suspensión de términos en el conteo de la misma.
Del análisis anterior el Tribunal concluyó que el término de caducidad acaeció el 13 de octubre de 2020 así que, la demanda interpuesta el 2 de febrero de 2022, fue presentada de manera extemporánea, 1 año, 3 meses y 1 día después.