El Departamento de Boyacá demandó la invalidez del Acuerdo No. CMCH-015 de 29 de noviembre de 2018, "Por el cual se adopta el presupuesto de rentas y gastos para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2019 del Municipio de Chiscas - Boyacá", proferido por el Concejo Municipal de Chiscas, al considerar que su artículo 15 desconoció el principio constitucional de unidad de materia. Adicionalmente, resultaba ilegal e inconstitucional, en tanto, autorizó al Alcalde Municipal para adicionar recursos con destinación específica y modificar el presupuesto, desconociendo que la competencia para el efecto radica de manera exclusiva en el Concejo.
En fallo de única instancia, el Tribunal Administrativo de Boyacá accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, esto en relación con el cargo atinente al desconocimiento de la competencia para modificar el presupuesto.
En lo atinente al principio de unidad de materia, explicó que su propósito radicaba en racionalizar y tecnificar el proceso de deliberación y creación legislativa, con el fin último de evitar que a las leyes se les introduzcan normas que no guarden conexión alguna con lo que se está regulando. Se procura evitar entonces, la proliferación de iniciativas legislativas sin núcleo temático alguno y la inclusión y aprobación de normas desvinculadas de las materias inicialmente reguladas.
En cuanto a su aplicación, como mandato de optimización señaló que no puede ser extrema, pues aunque insoslayable, debe salvaguardar el proceso democrático que da origen a las normas. Un entendimiento diferente, consentiría limitar legítimamente la competencia legislativa
Así las cosas, que la ruptura de la unidad de materia en una ley, ordenanza o acuerdo, implica ineludiblemente que la norma acusada no tenga relación razonable y objetiva con el tema y la materia dominante del cuerpo legal al cual está integrada. Sólo en los casos en los cuales existe absoluta falta de conexión entre el asunto tratado por la norma y el tema objeto de la ley, se entiende quebrantado dicho principio.
Refirió que el proyecto o la norma misma podrán aludir a una pluralidad de contenidos sin quebrantar el principio de unidad de materia, siempre que entre ellos haya una relación de conexidad que los una, haciéndolos pertenecer al documento normativo como partes propias y en nada extrañas al eje temático que sirve de elemento articulador.
Precisó el tribunal, en todo caso que, el hecho de que el control constitucional sobre la observancia del principio de unidad de materia sea flexible, no implica que quede desprovisto de contenido, pues, insistió, sólo una interpretación razonable y proporcionada permitirá identificar si entre la norma acusada y la ley existe conexidad temática. Es por ello que, en aras de permitir al juez la identificación de los ejes temáticos y la necesidad de comprobar si, razonable y objetivamente, hay conexidad entre los ejes y las disposiciones tachadas de inconstitucionalidad, está llamado el demandante a identificar: i) la materia de la ley, ii) aquellos contenidos que no guardan relación con esa materia v, iii) las razones explicativas de la desconexión alegada.
Exigencia que resulta más que razonable si se tiene en cuenta que, llevado al extremo este principio, cualquier disposición que no guarde estrecha relación con la materia regulada en la ley, ordenanza o acuerdo, necesariamente debe ser declarada inconstitucional o ilegal, lo que demanda una morigeración en el ejercicio de las competencias asignadas a los órganos legislativos.
Y es que, el verdadero sentido del principio, conduce a un control menos riguroso, con ocasión del cual, solo las regulaciones totalmente ajenas a la materia regulada serían contrarias al principio de unidad de materia, sin importar que el vínculo existente entre las normas no sea directo o estrecho.
Recordó que, de conformidad con el artículo 169 de la Constitución Política, el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido. El título de una ley se constituye en un criterio de interpretación de las disposiciones en ella contenidas, que puede ayudar a determinar cuál es el alcance del articulado, su finalidad y su ámbito de aplicación, pues se circunscribe o delimita la materia tratada en el respectivo cuerpo normativo. En el mismo, se deben señalar los asuntos o temas generales que se pretende regular. Con ello, lo único que se pretende es que, el eje temático sobre el cual se erige la totalidad de los artículos se encuentre reflejado en el título de la ley y, permita su cabal y sencilla identificación por parte de sus destinatarios y de los operadores jurídicos.
De la exposición de motivos del acuerdo demandado, advirtió el tribunal que su título permitía la sencilla identificación del mismo por parte de sus destinatarios, en tanto, se circunscribía o delimita la materia tratada en el respectivo cuerpo normativo, cuál era la adopción del presupuesto general del Municipio de Chiscas para la presente vigencia. Eje temático sobre el cual se erigía su contenido.
De manera consecuente, observó que, a través del articulado del respectivo acto administrativo, la Corporación Edilicia adoptó determinaciones lógicas y sucesivas para atender las disposiciones de la Ley Orgánica de Presupuesto, adaptándolas a las normas constitucionales, la organización y las condiciones particulares del ente territorial. Se ocupó entonces, de desarrollar en su cuerpo, entre otros contenidos, los relativos a los ingresos corrientes, ingresos de fondos especiales, recursos de capital, gastos de funcionamiento, servicio de deuda pública, y gastos de inversión del municipio para la vigencia fiscal correspondiente.
Así, consideró el cuerpo colegiado judicial que el cargo examinado no fue sustentado de manera suficiente por la demandante cuando le correspondía exponer las razones explicativas de la desconexión material aducida y ejercer una carga argumentativa capaz de demostrar su alegación; se limitó a enunciar la materia legalmente regulada (presupuesto) y, la disposición que a su manera de ver no guardaba correspondencia con esa materia (artículo 15), sin realizar un estudio juicioso de confrontación al respecto. Dicha imprevisión, resultaba suficiente para desestimar el cargo objeto de estudio.
Contrario sensu, el cargo relacionado con la autorización alcalde municipal para realizar modificaciones presupuestales en concepto del tribunal si estaba llamado a prosperar porque el artículo 15 del acuerdo establecía que, el Alcalde Municipal de Chiscas tendrá la facultad, a través de decreto, de realizar modificaciones al presupuesto, tales como adicionar recursos con destinación específica o efectuar traslados dentro del mismo programa, sector o subsección del presupuesto, lo cual resultaba inconstitucional e ilegal.
En efecto, recordó que no puede el ejecutivo, en principio, hacer directamente la adición de recursos al presupuesto, salvo en el caso de que se trate de excepción que trae el artículo 29 literal g) de la Ley 1551 de 2012- recursos provenientes de convenios de cofinanciación - o en los casos en que se trate de un estado de excepción Salvedades que, evidentemente, no tenían lugar en el caso concreto.
(Exp: 15001233300020190004400. Fecha: 16-05-19)