En sentencia de única instancia el Tribunal Administrativo de Boyacá, luego de referirse al marco jurídico del presupuesto y sus principios constitucionales y legales, a las transferencias corrientes, a la naturaleza de los fondos especiales que conforma el presupuesto (FONSET, FSRI y FGR) y a los programas y subprogramas en el proyecto de presupuesto de gastos municipales, estimó que los cargos propuestos por el Departamento de Boyacá estaban llamados a prosperar.
En virtud de lo anterior, declaró la invalidez total del acuerdo demandado y compulsó copias del expediente con destino a la Procuraduría Regional de Boyacá, para que se investigaran las eventuales faltas disciplinarias en que hubieran incurrido el alcalde y los ediles del Concejo Municipal de Miraflores y a la Contraloría Departamental de Boyacá, por detrimento de los principios y normas presupuestales porque: i) Incorporaron los intereses que se recaudan por concepto de la mora en el pago de impuestos predial y de industria y comercio como un ingreso tributario, pese a que su naturaleza es el de impuesto no tributario, ii) Apropiaron la sobretasa ambiental como un gasto de inversión, pese a que presupuestalmente corresponde a una transferencia corriente, y iii) No incorporaron y apropiaron legalmente en el presupuesto de rentas y gastos los fondos FONSET, FSRI y FGR.
Para adoptar la anterior determinación, consideró en síntesis, la corporación judicial sobre el primer cargo que el Concejo de Miraflores, al clasificar como ingresos corrientes tributarios los intereses moratorios por concepto del no pago oportuno de los impuestos predial unificado y de industria y comercio, quebrantó el contenido del artículo 27 del Decreto 111 de 1996, que dispuso la forma de clasificarlos los impuestos corrientes como parte del presupuesto de rentas en tributarios y no tributarios y precisando que los ingresos tributarios se sub clasificarán en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán las tasas y las multas.
Sobre el segundo cargo, consideró el Tribunal que el municipio al ubicar la sobretasa ambiental como gastos de inversión y no transferencias en el presupuesto de gastos, transgredió no solo a las disposiciones presupuestales del Decreto 111 de 1994, sino a sus propias regulaciones presupuestales.
Estimó que si el Concejo de Miraflores clasificó la sobretasa ambiental en el presupuesto de gastos como un gasto de inversión implicaría que bajo dicha connotación el ente territorial accionado asume, en parte, que tiende a aumentar su disponibilidad de su capital, cual es la finalidad de este tipo de gastos; finalidad que en últimas se logra con la transferencia efectuada en razón a la labor realizada por la respectiva autoridad ambiental (CAR) a favor del medio ambiente, pero que en virtud de las normas legales y la jurisprudencia en materia presupuestal, es preciso asumir dicha sobretasa como un gasto de funcionamiento dentro de las transferencias que debe hacer el municipio a favor de dicha corporación, para que esta, con los recursos recaudados, sí emprenda las inversiones respectivas en salvaguarda de ese bien jurídico superior como es el medio ambiente que redundará en ese ente territorial.
En sentir de la Colegiatura, una interpretación alineada a la realizada por el Concejo Municipal de Miraflores desconocería principios constitucionales en materia presupuestal, así como de estirpe legal como programación integral del artículo 17 del Decreto 111 de 1994.
Frente al cargo de ilegalidad, referente a que en el presupuesto de rentas no se incluyó en el Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana FONSET los ingresos que por concepto de multas se deben recaudar como lo regula el artículo 2.2.8.4.1 del Decreto 1284 de 2017, aclaró el Tribunal que pese a que en el Acuerdo 037 de 2012, emanado del Concejo Municipal de Miraflores a través del cual se creó el FONSET, se dejó de lado como fuente de financiación las multas contravencionales (artículo 5), ello pudo obedecer al año de su expedición que no trajo consigo la reforma que a tal fuente de financiación se debía acudir por mandato del Decreto 1284 de 2017. En todo caso, esta omisión no legitimaba la falencia en que incurrió dicha corporación edilicia para su incorporación, si se tenía en cuenta que es un mandato legal que está vigente y cuya destinación es específica.
De manera que no resultaba ajustado a la ley el hecho de clasificar presupuestalmente los ingresos por multas contravencionales como un ingreso no tributario dentro del capítulo de ingresos corrientes de libre destinación, pues ello se traduciría en que la Administración, a la hora de ejecutar el presupuesto, lo destinara para el financiamiento de sus gastos de funcionamiento, perdiéndose la destinación específica que se otorgó a dichos recursos en virtud a lo previsto en la Ley 1421 de 2010, la Ley 1738 de 2014 y el Decreto reglamentario 399 de 2011, y en contravía del principio presupuestal de especialización consagrado en el artículo 18 del Decreto 111 de 1994.
Frente al Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos - FSRI- el Tribunal retomó las consideraciones esbozadas en un asunto de similares contornos al debatido en el cual el Departamento de Boyacá enrostraba como vicio de legalidad en materia presupuestal el hecho que el Concejo Municipal no hubiese incorporado el mencionado fondo en el presupuesto de rentas ni apropiarse los gastos en el presupuesto respectivo. En esa ocasión, se endilgó una omisión al no apropiar en los presupuestos de rentas y de gastos la destinación completa y específica del FSRI. En tal sentido, el análisis de ilegalidad planteado apuntó a examinar el carácter de dicha omisión en la facultad regulatoria en materia presupuestal por parte de esa corporación edilicia conforme lo ordena el numeral 5 del artículo 313 Constitucional.
En el caso concreto, la Sala encontró que el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos (FSRI) no figuraba ni en el presupuesto de rentas ni de gastos, lo cual contravenía los principios presupuestales como el de unidad de caja consagrado en el artículo 16 del Decreto 111 de 1994 y principios constitucionales en materia de gastos, como los previstos en los artículos 346 y 347.
En esta medida, la corporación judicial echó de menos la determinación de los recursos de tal Fondo que conforme con el artículo 89 de la Ley 142 de 1994, en consonancia con los artículos 4 y 5 de su Decreto Reglamentario 565 de 1996, su fin no es otro que sufragar subsidios para usuarios de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo de los estratos 1 2 y 3.
En relación con el Fondo de Gestión de Riesgo –FGR- acotó que el Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres constituye una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística con fines de interés público y asistencia social y dedicado a la atención de las necesidades que se originen en situaciones de desastre o de calamidad o de naturaleza similar, de acuerdo con lo previsto en el Decreto 1547 de 1984, modificado por el artículo 70 del Decreto 919 de 1989, y en concordancia con Ley 1523 de 2012.
Entonces desde esa definición surgía para el Tribunal un primer cuestionamiento a la forma en que se incorporó dicho fondo al presupuesto de rentas, puesto que se hizo bajo una denominación exótica no como Fondo Territorial de Gestión de Riesgo de Desastres sino como "Fondo de Gestión del Riesgo (Transporte de Crudo)", definición que se alejaba de la prevista en la citada normatividad y que conducía a una confusión de cara a las variadas finalidades de ese fondo, entre las cuales se encuentran la asistencia social y atención de las necesidades que se originen en situaciones de desastre o de calamidad o de naturaleza similar, no exclusivamente a riesgos en el transporte de crudo como ello quisiera significar. Esto no pasaba a ser un error de menor valía si se tenía en cuenta la finalidad del presupuesto como instrumento de planeación de recursos.
Así, aunque en el presupuesto de rentas se apropió el Fondo de Gestión del Riesgo, ello lo hizo de manera errónea ajena a su correcta denominación y finalidad, lo cual incidió en la adecuada financiación del mismo.
Por último, la Colegiatura respaldó el cuestionamiento de la Gobernación en relación a la omisión en que incurrió el Concejo Municipal de Miraflores al apropiar el aludido Fondo, puesto que efectivamente no discriminó los programas y subprogramas a financiar con sus recursos, transgrediendo el mandato establecido en el artículo 36 del Decreto 111 del 1996 del mencionado presupuesto de gastos o Ley de apropiaciones que se distingue en: i) gastos de funcionamiento, ii) servicio de la deuda pública, y ii) gastos de inversión.
Nada de ello se reflejó en el código 2517 del presupuesto de gastos, lo cual resultaba preocupante de cara a la forma en que la Administración intervendría para lograr los objetivos del Fondo a fin de focalizar con mayor minucia en tiempo y metodología las necesidades a contrarrestar de acuerdo con su finalidad.