Esta decisión de única instancia, la adoptó el Tribunal Administrativo de Boyacá al estimar que con la expedición del mencionado acuerdo, el Concejo Municipal de Puerto Boyacá, infringió principios y normas presupuestales al omitir en el presupuesto de gastos los programas y subprogramas a financiar en el presupuesto de inversión, así como los diferentes fondos cuenta y especiales en los mismos términos previstos en el capítulo de ingresos, como el Fondo de Solidaridad y Distribución de Ingresos.
En efecto, en el acto administrativo demandado, se pudo observar que en la apropiación de gastos de inversión solo se indicó de manera global los sectores en que se irían a destinar los recursos respectivos, pero se omitió clasificar los programas y subprogramas para ello. Es decir, en cuanto a los primeros, a actividades homogéneas en un sector de acción económica, social, financiera o administrativa a fin de cumplir con las metas fijadas por el ente territorial contenidas en el respectivo Plan de Desarrollo, a través de la integración de esfuerzos con recursos humanos, materiales y financieros asignados; y los segundos, los subprogramas, entendidos como el conjunto de proyectos de inversión destinados a facilitar la ejecución en un campo específico en virtud del cual se fijan metas parciales que se cumplen mediante acciones concretas que realizan determinados órganos.
También en dicho componente de gastos de inversión, nada se indicó respecto a tales programas o subprogramas a ejecutar tanto con los recursos de destinación específica como con los fondos cuenta y especiales, cuyos recursos gozan de una apropiación estipulada a partir de su norma de creación. Respecto a estos últimos –fondos especiales-, refirió particularmente al Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos, que conforme al artículo 89 de la Ley 142 de 1994 y su Decreto reglamentario 565 de 1996, busca el otorgamiento de subsidios a usuarios de servicios públicos de los estratos 1, 2 y 3; el Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana, el cual a la luz de las Leyes 1106 de 2006 y 1421 de 2010, reclama la implementación de programas para incentivar la cultura ciudadana, pedagogía y prevención en materia de seguridad, y el Fondo de Gestión de Riesgo, que en atención a lo preceptuado en el artículo 2.2.8.4.1. del Decreto 1284 de 2017, su finalidad se encamina al conocimiento y reducción de riesgos y el manejo de desastres.
Ahora, no podía pasar por alto el Tribunal al verificar los antecedentes administrativos del acuerdo examinado, que en el proyecto respectivo presentado por el alcalde de Puerto Boyacá al Concejo Municipal se acompañó un documento que denominó "Proyecto de Egresos Vigencia Fiscal 2020", en el cual se discriminaban tanto los sectores como los programas a ejecutar en estos y en lo referente a los aludidos fondos especiales lo estableció en la forma indicada en el cuadro que se plasmó en la providencia que se reseña.
Igualmente, que con fundamento en ese documento, la Secretaría de Hacienda de Puerto Boyacá certificó que, revisado el Presupuesto de Ingresos y Gastos para la vigencia 2020, según el acuerdo demandado, sí se incorporaron los ingresos del Fondo de Solidaridad y Redistribución del Ingreso y de los otros fondos cuenta y especiales creados por mandato legal o creados por acuerdo, y que también figuraran en el capítulo de gastos. De igual modo, que revisado el aludido presupuesto existía el Fondo de Solidaridad y Redistribución del Ingreso –FSRI y de otros Fondos Cuenta y Especiales creados por mandato legal o creados por Acuerdo en el Presupuesto Municipal, con la fuente de los ingresos que conforman cada uno de ellos.
Sobre este particular, la Colegiatura consideró que, pese a que dicho documento discriminaba programas y subprogramas de los gastos de inversión del presupuesto de gastos, no podía asumírsele como un anexo del presupuesto de gastos que tuviera la virtualidad de colmar la exigencia legal contenida en los citados artículos 36 del Decreto111 de 1996 y 14 del Decreto 568 de 1996, en torno a los programas y subprogramas que aquel debía contener.
Lo anterior, en primer lugar, porque dicho documento, si bien fue parte del proyecto de presupuesto que se llevó a debate ante la corporación edilicia, no era menos cierto que en el cuerpo definitivo del acuerdo demandado, no se indicó expresamente que este hiciera parte integrante de dicho acto administrativo.
En el presente asunto, el mencionado proyecto fue anexado con los antecedentes administrativos del acuerdo acusado, y al momento de la aprobación del acuerdo no se precisó ya no su carácter de proyecto sino gastos definitivos, y de contera, la obligatoriedad del mismo, aunado al hecho que de la lectura del acta de plenaria, pese a que se refería al debate de rubros para programas a favor de comunidades y poblaciones menos favorecidas, de allí no se deducía que la corporación edilicia hubiese realizado un estudio juicioso en torno a los recursos y rubros con destino a fondos especiales.
En segundo lugar, aunque en el artículo cuarto del citado acuerdo se contempló expresamente que los anexos del presupuesto de egresos eran la parte explicativa de las sumas globales del presupuesto municipal para la respectiva vigencia fiscal al igual que las sumas asignadas a cada rubro o código presupuestal, lo que significaría que el anexo de gastos reflejaría la discriminación entre programas y subprogramas como en efecto lo hizo ese documento, ciertamente éste, como se explicó con anterioridad, no indicaba que fuera parte integral del acuerdo censurado.
De modo que si el artículo segundo del acuerdo solo precisó sumas asignadas a cada rubro o código presupuestal que permitirían la expedición del decreto de liquidación del presupuesto cuya competencia recaía en el Alcalde, tal situación no garantizaba que dichas partidas o asignaciones presupuestales se respetaran, pues las podría modificar a su conveniencia.
Por último, la corporación judicial, encontró que desde el presupuesto de rentas no fue incorporado el Fondo de Solidaridad y Distribución de Ingresos como un fondo especial sino que hizo parte de los recursos del Sistema General de Participaciones y así lo certificó la Secretaría de Hacienda del municipio, desconociendo dicha naturaleza y lo cual incidía negativamente al momento de apropiársele en el presupuesto de gastos como parte de esos recursos del sistema mas no como parte del fondo especial que lo caracteriza. Razón de más para pregonar la ilegalidad del Acuerdo acusado.
Por todo lo expuesto, para la corporación judicial era dable predicar, por un lado, la transgresión del literal b del artículo 11 y del artículo 36 del Decreto 111 de 1996, así como del artículo 14 del Decreto 568 de 1996, que exigen, en tratándose del presupuesto de gastos, la discriminación de programas y subprogramas a los cuales se enfocarán los recursos respectivos; mandato que busca proteger la adecuada planificación y utilización de aquellos en materia presupuestal.
Y por otro, el quebrantamiento de los principios presupuestales previstos en el Decreto 111 de 1996, como el de planeación de su artículo 13, en cuanto determina que el presupuesto deberá guardar concordancia con los contenidos del Plan de Desarrollo, Plan de Inversiones, del Plan Financiero y del Plan Operativo Anual de Inversiones. Así mismo, del principio de universalidad de que trata el artículo 15 ibidem, en cuanto dispuso que el presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espera realizar durante la vigencia fiscal respectiva. De igual modo, el artículo 17, relativo a programación integral, bajo el entendido que todo programa presupuestal deberá contemplar simultáneamente los gastos de inversión y de funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecución y operación, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes, y del principio de especialización del artículo 18, que atañe a que las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas.
Es de anotar, finalmente, que como como consecuencia de la declaratoria de invalidez del acuerdo, quedaron sin efecto en lo pertinente, los actos administrativos que hubieren desarrollado directamente la autorización contenida en aquel.