Luego de referirse el Tribunal Administrativo de Boyacá a los medios de control establecidos en los artículos 137, 138 y 139 del CAPACA y la finalidad de cada uno de ellos, consideró que debía diferenciarse entre los actos electorales y los actos de contenido electoral y el medio de control procedente para acusarlos.
Para el efecto, explicó la categorización que ostentan los actos administrativos, es decir, en actos de trámite y definitivos; distinción que se adopta para determinar cuáles son o no demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Al respecto señaló que los primeros, constituyen actos intermedios, previos o preparatorios que le dan impulso a la actuación administrativa que finiquita con la expedición de los actos electorales que en últimas contienen la voluntad de la administración creadora de derechos o efectos jurídicos.
En relación con los actos definitivos, señaló que eran pasibles de recursos y al plasmarse en ellos la voluntad de la administración podían ser acusados y objeto de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a fin de establecer si estaban incursos en alguna causal de nulidad de las contempladas en los artículos 137 o 275 del C.P.A.C.A.; en este último evento si se trataba de actos electorales. Aunado, señaló que el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011, contempla la posibilidad de que actos de trámite puedan convertirse o terminar siendo actos definitivos en la medida en que la decisión allí asumida impida continuar con la actuación administrativa, lo que habilita el ejercicio del control jurisdiccional.
En síntesis, una misma actuación administrativa puede acarrear que el acto final o definitivo se enjuicie, así como también los actos preparatorios que muten a definitivos, como en efecto sucede con las decisiones administrativas que por alguna razón restrinjan o excluyan del proceso de selección de personal a ciertos aspirantes, participantes o candidatos.
Basado en lo anterior, sostuvo el Tribunal que no podía escindirse del análisis, lo relacionado con la naturaleza jurídica que en el plano electoral ostentaban tanto el acto con el que culminaba la actuación (elección o nombramiento), como los actos previos que impedían a algunos participantes continuar en el proceso de selección o nombramiento, puesto que absolver ese interrogante determinaría si el juicio de legalidad podía surtirse conjuntamente o si por el contrario, debe hacerse en proceso separado.
Así pues, aseveró que los actos de contenido electoral, no eran los que contenían el nombramiento, la elección o el llamamiento, simplemente se caracterizaban por estar ligados íntimamente con el acto electoral, como en efecto lo ha puntualizó el Consejo de Estado.
Ahora bien, respecto a cuándo se demandaban por vía de nulidad actos generales en desarrollo de un proceso de elección, estimó la corporación judicial que era preciso tener en cuenta estos aspectos. De un lado, que dentro de la categoría de actos generales se encontraba el acto de contenido electoral que comprendía una decisión administrativa abstracta e impersonal, pero que afectaba o condicionaba la expedición del acto electoral. Y de otro, ello implicaba que el acto de contenido electoral, que dependía del procedimiento señalado en la ley, era un acto preparatorio o de trámite para el acto electoral, demandable cuando éste fuera expedido, por medio de la nulidad electoral. En tanto que, el acto general era demandable por regla general mediante la simple nulidad.
En consecuencia, consideró la corporación judicial, de trascendental importancia la diferencia de los actos electorales de los actos de contenido electoral a fin de no cometer imprecisiones al momento de escoger la acción a ejercer, menos cuando no era viable la acumulación de medios de control de acuerdo con el artículo 165 de la Ley 1437 de 2011 que no contemplaba la posibilidad que se agruparan pretensiones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho con nulidad electoral, por una simple razón lógica y valedera como lo era la aplicación de procedimientos diferentes.
En el caso concreto el demandante tanto en el libelo, como en el escrito de subsanación, insistió en la nulidad de la Resolución Nº 034 del 14 de enero de 2019 ("Por medio del cual (sic) se fijan los estándares mínimos para el concurso público para elección de Personero en el Municipio de Sativanorte…") y de las demás actuaciones derivadas de la mentada decisión, sin individualizar a cuales correspondía; y pese a referir en el recurso de apelación que no pretendía controvertir actos de elección, de una interpretación sistemática, se podía inferir que iba más allá y pese al léxico "actuaciones" lo que perseguía era el acto de elección del cargo de personero municipal.
Por lo cual, al no haberse individualizado con precisión como lo imponía el numeral 2° del artículo 162, en concordancia con el artículo 163 del CAPACA, la totalidad de los actos que pretendían ser controlados en su legalidad de manera indirecta a través del medio de control de nulidad previsto en artículo 137 ibídem, la demanda no podía ser admitida, pues no estaba dado al juez administrativo corregir de oficio sus defectos, ni mucho menos, so pretexto de interpretarla, llegar hasta el punto de tener que suponer que más actos administrativos eran los que deseaba censurar.
Teniendo en cuenta el análisis efectuado por el Tribunal y considerando que el acto demandado era la mencionada resolución, no cabía duda que ostentaba la categoría de uno de contenido electoral, pues su expedición tuvo por objeto y finalidad impulsar las reglas de la convocatoria pública dispuestas por el legislador para proveer el concurso de méritos para la elección de personero. Por ende, su control judicial debía efectuarse al examinar el acto autónomo y definitivo al que se encontraba ligado, es decir, el acto de elección del personero de la localidad.
Sobre el particular, enfatizó el cuerpo colegiado judicial que los actos de trámite o preparatorios de los actos definitivos de carácter electoral no eran susceptibles de control directo a través de la nulidad simple o de la nulidad electoral, porque aunque eran de contenido general, eran actos de trámite o preparatorios del acto de elección y dicha condición impedía que fueran demandados por un medio de control distinto al de la nulidad electoral y que en el caso concreto, no fue posible establecer un cargo contra el acto preparatorio de forma directa y separada del acto de elección.
Por consiguiente, a juicio del Tribunal el control judicial del acto enjuiciado, se debía efectuar al momento en que se estudiara el definitivo al que se encontraba ligado, esto es, el de elección, pues reiteró que los actos de trámite o preparatorios de los actos definitivos de carácter electoral no eran susceptibles de control directo a través de la nulidad simple o nulidad electoral.
Al ser el acto demandado, uno preparatorio de contenido electoral, sólo podía ser controvertido en sede judicial a través de la impugnación del electoral definitivo, cual era el que declarara la elección. Y como se verificó en la demanda, el actor perseguía el estudio de fondo respecto de la decisión que se abstuvo de elegir al personero, esta decisión debía ser demandada a través del medio de control de nulidad electoral y no de simple nulidad.