La anterior aserción ha sido reiterada en varias providencias por parte del Tribunal Administrativo de Boyacá con los fundamentos que se exponen a continuación.
Los artículos 36 y 37 de la Ley 472 de 1998, norma que regula el trámite del medio de control de Protección de los Derechos e Intereses Colectivos (Acción Popular), determinan de forma expresa y especial los recursos procedentes contra las providencias que en este se dicten.
El primero de ellos establece que contra los autos procede el recurso de reposición el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil (hoy CGP). El segundo señala que procederá el recurso de apelación contra la sentencia que se dicte en primera instancia en la forma y oportunidad señalada en el compendio normativo referido.
Así al tenor de las normas citadas, puede afirmarse que, dentro de las acciones populares, el recurso de apelación se encuentra contemplado únicamente para las sentencias de primera instancia. Adicionalmente, el artículo 26 ibídem, señala que contra el auto que decrete medidas cautelares previas, también procede el recurso de apelación. En este orden de ideas, el recurso procedente contra las demás decisiones es el de reposición.
Pese a que en su momento la jurisprudencia consideró que algunos autos, por su naturaleza, debían ser pasibles del recurso de apelación (como las decisiones que ponen fin al proceso), la Sala Plena del Consejo de Estado unificó su criterio de la siguiente forma:
"(…) Conforme con lo expuesto, en atención a la celeridad que debe caracterizar las acciones populares es claro que el recurso procedente contra las decisiones dictadas en el curso de este tipo de acciones es únicamente el de reposición, salvo lo dispuesto expresamente en los artículos 26 y 37 de la Ley 472 de 1998 respecto de las providencias a través de las cuales se dicta una medida cautelar y se profiere sentencia de primera instancia, decisiones estas que son apelables; sin que con dicha limitación se afecte en manera alguna el debido proceso o el derecho a la doble instancia conforme el análisis efectuado frente al punto por la Corte Constitucional.
Entonces es esta la oportunidad para que la Sala Plena de esta Corporación reafirme la regla en comento según la cual, se insiste, las únicas decisiones apelables en acciones populares son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia, por lo que todas las demás decisiones que se adopten en el trámite de estos procesos son únicamente pasibles del recurso de reposición. (…)"
Esta posición se sustentó en la sentencia C-377 de 2002, a través de la cual la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del aludido artículo 36 para lo cual sostuvo, en síntesis:
"(…)En criterio del demandante la norma impugnada infringe el Ordenamiento Fundamental, puesto que al impedir la interposición del recurso de apelación, especialmente respecto del auto que rechaza la demanda, desconoce el derecho de defensa, el principio de la doble instancia y el acceso a la administración de justicia (CP arts. 29, 31 y 229) así como la efectividad de los derechos e intereses colectivos amparados con el ejercicio de las acciones populares.
(…)
Hecha esta precisión, para la Corte es claro que la medida contenida en la norma bajo revisión no se opone a la Carta Política pues consulta la naturaleza expedita de las acciones populares, en la medida en que al imprimirle celeridad a su trámite judicial propende por la efectividad de los derechos e intereses colectivos amparados por dichas acciones, que según se analizó se caracterizan por demandar del Estado una labor anticipada de protección.
(…)
En suma, entendida la norma en el sentido de que se aplica a todos los autos dictados durante el trámite de las acciones populares, no se desconoce la Carta Política pues el legislador en ejercicio de su libertad de configuración puede señalar en qué casos es o no es procedente el recurso de apelación, decisión que, según se advirtió, no conculca el principio de la doble instancia, ni los derechos de defensa, de acceso a la justicia y además la igualdad, porque con tal determinación se persigue una finalidad constitucionalmente admisible como es la de obtener la pronta y efectiva protección de los derechos e intereses colectivos amparados con la acciones populares, imprimiéndole celeridad al proceso judicial correspondiente. (…)"
Por su parte, el Consejo de Estado, en providencia del 26 de junio de 2019, siguiendo el análisis realizado por la Corte Constitucional en la mencionada sentencia, reafirmó que de acuerdo con la norma especial que rige las acciones populares, las únicas decisiones apelables en este tipo de acciones son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia. Para el efecto, señaló:
"Conforme con lo expuesto, en atención a la celeridad que debe caracterizar las acciones populares es claro que el recurso procedente contra las decisiones dictadas en el curso de este tipo de acciones es únicamente el de reposición, salvo lo dispuesto expresamente en los artículos 26 y 37 de la Ley 472 de 1998 respecto de las providencias a través de las cuales se dicta una medida cautelar y se profiere sentencia de primera instancia, decisiones estas que son apelables; sin que con dicha limitación se afecte en manera alguna el debido proceso o el derecho a la doble instancia conforme el análisis efectuado frente al punto por la Corte Constitucional.
Entonces es esta la oportunidad para que la Sala Plena de esta Corporación reafirme la regla en comento según la cual, se insiste, las únicas decisiones apelables en acciones populares son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia, por lo que todas las demás decisiones que se adopten en el trámite de estos procesos son únicamente pasibles del recurso de reposición."
La anterior postura ha sido recientemente reiterada por la Sección Primera del Consejo de Estado, entre otros, en autos del 19 de diciembre de 2019 y del 10 de febrero de 2021, en los que, se insiste que el legislador expresamente señaló que contra los autos dictados durante el trámite de las acciones populares únicamente procede el recurso de reposición, pues se trata de una norma de carácter especial que impide acudir a la remisión que establece el artículo 44 de la Ley 472 de 1998, en lo que respecta a los medios de impugnación ordinarios consagrados en el CPACA.
De esta manera, en los términos del escenario normativo y jurisprudencial previamente referido, lo consecuente es concluir que, contra el auto que rechaza una demanda promovida en ejercicio de la acción popular, procede únicamente el recurso de reposición.
Por tal razón, en estos casos se ha inadmitido o rechazado el recurso de apelación interpuesto por el actor popular y se ha devuelto el expediente al a quo para que adecúe el recurso interpuesto al de reposición y proceda a resolverlo en acatamiento de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 318 de C.G.P.