El señor Carlos Alberto Acevedo Velásquez, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Procuraduría General de la Nación, con el objeto de que se declarara la nulidad de la Resolución 003 del 23 de mayo de 2018, confirmada en segunda instancia por la Resolución 012 del 31 de agosto del mismo año. Estos actos le impusieron las sanciones de destitución e inhabilidad general por el término de 10 años mientras ocupaba el cargo de Alcalde del Municipio de Almeida para el periodo 2016-2019. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho solicitó que se condenara a la entidad accionada al pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir desde su desvinculación hasta cuando efectivamente se produjera su reintegro al cargo.
A partir de los hechos expuestos, le correspondía establecer al Tribunal Administrativo de Boyacá si la Procuraduría General de la Nación era competente para destituir e inhabilitar por 10 años al alcalde del Municipio de Almeida para ejercer cualquier cargo público, a partir de las garantías previstas en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Para resolver el anterior interrogante, el cuerpo colegiado judicial se refirió en primer lugar a la competencia de la Procuraduría General de la Nación para sancionar con destitución a servidores de elección popular y la evolución jurisprudencial en torno a la misma. Luego descendió al caso concreto para referirse a la inconvencionalidad de la sanción en el caso concreto del ex alcalde del Municipio de Almeida considerando que el contexto jurídico existente entre el momento en el que se expidieron los actos demandados y la fecha en que se dictaba la sentencia que aquí se reseña, había contado con múltiples y profundas variaciones a las cuales se ha visto sometido el actor. Además, refirió que el panorama actual no era menos complejo, teniendo en cuenta el reciente pronunciamiento de la Corte IDH con respecto al caso Petro.
Del análisis de las pruebas se estableció que el actor se posesionó como Alcalde del Municipio de Almeida el 28 de diciembre de 2015, a efectos de ejercer como tal dentro del periodo constitucional 2016-2019. Asimismo, se acreditó que el 23 de mayo de 2018 la Procuraduría Provincial de Guateque lo sancionó con destitución e inhabilidad general por el término de 10 años y esta decisión fue confirmada el 31 de agosto de 2019 por la Procuraduría Regional de Boyacá formulando como único cargo el estar inhabilitado para el momento de sus inscripción como candidato, toda vez que dentro del año anterior a la elección suscribió en interés propio con el Departamento de Boyacá, el contrato de prestación de servicios No. 000669 del 13 de enero de 2015, habiendo pactado actividades que debían ejecutarse en toda la mencionada entidad territorial.
Ante esta situación, el demandante interpuso una acción de tutela, que fue declarada improcedente en primera instancia en sentencia del 10 de octubre de 2018. Impugnó la decisión y el Tribunal Administrativo de Boyacá la revocó con fallo del 19 de noviembre de 2018, concediendo así el amparo solicitado de forma transitoria.
Ahora bien, como balance de la evolución jurisprudencial en torno al tema, a juicio del Tribunal Administrativo de Boyacá podía afirmarse, por un lado, que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado mantenían posiciones diferentes sobre la competencia de la Procuraduría General de la Nación para sancionar incluso con destitución e inhabilidad a los servidores de elección popular, y por otro, que la sentencia de la Corte IDH en el caso Petro no coincidía con ellas.
Agregó que el tribunal constitucional sostenía que la Procuraduría General de la Nación ostentaba la competencia en mención sin ningún tipo de limitación, ya que esta era compatible con el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En cambio, el máximo órgano de la jurisdicción administrativa, principalmente con sustento en la sentencia C-028 de 2006, consideraba que la competencia solo podía ejercerse en casos de corrupción, pues en los demás escenarios la restricción de los derechos políticos solo podía ser ordenada por una autoridad judicial, aunque supeditando la materialización de este cambio de precedente a una reforma institucional. Incluso, podía afirmarse que esta posición había venido fracturándose con las sentencias dictadas con ponencia del consejero Gabriel Valbuena Hernández, las cuales asumían el enfoque de la Corte Constitucional.
Sin embargo, la CIDH fue clara al exponer que la interpretación del aludido artículo 23 de la Convención debía ser literal (o gramatical) y, por ende, las autoridades administrativas bajo ninguna circunstancia podían limitar los derechos políticos de los ciudadanos.
En este contexto de posturas disímiles, el Tribunal Administrativo de Boyacá consideró que para la resolución de este caso debía acogerse la jurisprudencia de la CIDH por las razones que allí se expusieron de las cuales coligió la obligación que tenía de actuar como juez de convencionalidad para salvaguardar los derechos políticos del actor los cuales fueron restringidos por la Procuraduría General de la Nación con una sanción contraria al artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, por incompetencia de quien la emitió.
Ahora bien, para dejar clara la técnica de la decisión, el cuerpo colegiado judicial recalcó que la CIDH razonó que el artículo 277-6 de la Constitución en sí mismo no era contrario a la Convención, en razón a que admitía una interpretación conforme a la misma. Esta consistía en que la Procuraduría General de la Nación era competente para ejercer la vigilancia superior sobre todo tipo de servidores públicos, incluso los de elección popular, pero frente a estos últimos no podía imponer sanciones que implicaran una afectación a sus derechos políticos.
Por lo tanto, el artículo 45-1 del CDU, que desarrolló estas atribuciones y explicó que las sanciones de destitución e inhabilidad general eran aplicables a los servidores de elección popular, era la norma que se oponía a las garantías contenidas en la Convención.
En este orden de ideas, el Tribunal inaplicó por inconvencionalidad y con efectos inter partes esta disposición y declaró la nulidad de los actos acusados, con el consecuente restablecimiento del derecho. Adicionalmente recordó que esta solución había sido empleada con anterioridad por el Consejo de Estado en materias de otra naturaleza y permitía resaltar el control de convencionalidad que ejercía el operador sobre el ordenamiento interno.
En suma, en este fallo de primera instancia con un salvamento de voto, el Tribunal Administrativo de Boyacá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, considerando que a pesar de las divergencias que existían en la jurisprudencia nacional sobre el entendimiento del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la compatibilidad de la normatividad interna con ese precepto, su aplicación debía atender la interpretación efectuada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en el caso Petro (2020), la cual era vinculante para el Estado de Colombia y propende por una garantía amplia y efectiva de los derechos políticos de los ciudadanos.
De esta manera, en criterio del Tribunal las sanciones disciplinarias que afectaran los derechos en mención solo podían ser impuestas por una autoridad jurisdiccional, independientemente del origen o naturaleza de la falta. Como en este caso el demandante fue sancionado con destitución e inhabilidad por una autoridad administrativa (Procuraduría General de la Nación), los actos acusados se encontraban viciados por falta de competencia.